时代周报记者 王心昊 发自广州
仅仅三天，具有明显城投债属性的新疆生产建设兵团六师发行的SCP001债券经历了从“实质性违约”到“全额兑付”的“神反转”。
8月15日，上海清算所发布公告称，已于当日足额收到新疆生产建设兵团第六师国有资产经营有限责任公司2017年度第一期超短期融资券“17兵团六师SCP001”的付息兑付资金，并代理完成了该期债券的付息兑付工作。
而在两天之前的8月13日，兵团六师在上海清算所官网发布公告，该公司未能按照约定筹措足额偿债资金，“17兵团六师SCP001”不能按期足额偿付。
从“信心满满”到“跌落神坛”，在地方债置换收官以及政府财税体制改革的不断深入的大背景下，作为政府融资渠道而生的地方城投公司不得不面临转型压力。
根据银监会的统计，截至2017年末，全国有地方政府融资平台11734家。
“以后退出的公司会越来越多，因为法律上要求所有的地方政府融资平台都要转型。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚此前向媒体表示：“第一，名义上主体转型；第二，融资行为转型。只有转型才能继续融资。”
但在珠三角一家城投公司任职财务总监的洪哲告诉时代周报记者，城投公司单方面宣布退出地方政府融资平台，并非只是一纸公告那么简单：按照银监会2013年的管理政策，融资平台要退出名单管理，需满足一定的财务要求：比如资产负债率在70%以下，自有现金流量要对债务本息实现100%风险的全覆盖等。
“财务部门不仅需要做好账供会计师事务所审计，也要联系借款银行总行通过审批，才能最终实现退出。”洪哲告诉时代周报记者，业内不少城投公司的经营状况并不能满足上述政策红线，转型也就无从谈起。
平台融资承压
“城投公司最初建立的原因就在于要为政府基建提供融资手段。”洪哲告诉时代周报记者，当时由于基建的资金来源与超常规增长的投资需求极不匹配，使得地方政府财力承担了压力巨大。
城投公司的黄金岁月结束在2017年。
在当年公布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)（以下称“50号文件”）要求，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能。
“一夜之间，城投公司存在的意义就已经失去了。”洪哲告诉时代周报记者，随着地方债置换的推进，城投公司作为融资渠道的地位变得愈发尴尬，融资成本也不断提升。
根据财政部公布的数据显示，2018年上半年城投债发行规模较前年有较大下降，融资成本则明显抬升。从城投企业行政层级看，今年上半年区县类平台发行成本相对最高，加权平均发行利率达到6.24%，且较2017年提升11个基点，抬升幅度最大。
而随着城投企业融资面临的困难不断增加，部分由城投企业发行的债券也随之出现违约事件。
“直到现在为止，内陆的许多城投公司的地位和作用仍然没有发生实质性变化。”中诚信国际政府融资评级部副总监付晓东在接受时代周报记者采访时表示，“城投公司转型依赖于政府职能的转变，目前来看，实质性转型的条件尚不具备。”
“对于城投公司而言，转型无非是有两个方向。”中财?鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成在接受时代周报记者采访时表示，“商业型”转型是把企业通过改革和重组使其成为一个市场化的企业运行；而“公益型”则是专门做政府公益项目，和政府财政百分之百捆绑在一起。
“但不论采取何种转型路径，都应该通过政府注入优质资本，进行资产重组和整合，提高融资能力，避免发生信用违约。”温来成表示。
不少城投“假转型”
7月18日，财政部网站公示了广西、云南、宁波、安徽四地违规举债的问责处理反馈情况，延续近一年来针对地方债务的严管控态势。
“对于信用违约而言，真正值得担忧的是地方的隐性债务危机。”温来成对时代周报记者表示，要防范地方债务风险爆发，其中关键就在于厘清城投公司所承担的地方隐形债务口径。
温来成告诉时代周报记者，相当一批地方融资平台并不具备独立偿债能力，且普遍缺乏稳定收益，现在基本是依靠政府财政和滚动融资维持生存，隐藏的债务风险颇大。
“厘清城投公司与地方隐形债务之间的关系是转型的重点和难点。”洪哲告诉时代周报记者， 其所在的城投公司被注入了超过50亿元的优质资产，因此不论是持续运营或是承担偿还相关债务都“不会有太大问题”。
据洪哲介绍，一家曾经与他们有过合作的珠三角城投公司早在2015年就已经退出融资平台名录，但从2015?2017年下半年，该公司的主营业务业务依然是基础设施建设项目收入以及土地使用权转让收入等公益性项目。这与该公司在退出平台之前负责的项目并无太大区别。
天风证券固收分析师孙彬彬在接受媒体采访时表示，城投公司与地方政府相互依赖关系并不会因为“退出平台”而改变，大多数城投也不可能彻底转型为完全市场化的自负盈亏主体，“城投公司虽不再承担‘政府融资职能’，但依然离不开政府的各项支持；虽不能直接替政府融资，但仍需要为政府办事”。
温来成则指出，发布退出公告，至少说明城投公司是在往合规转向的。比如按照政策规定，城投公司要想作为社会资本，参与到PPP项目中，必须要与当地政府划清界限；要想在境内外举债融资，城投公司也必须明确不承担政府融资职能。
中信建投固收分析师黄文涛在接受时代周报记者采访时表示，城投公司的投资职能转变，有待于深层次的财权事权重构，是长期问题，难以通过剥离政府融资职能，短期内资产抵押、第三方授信等短期手段实现转型。
债务划归依然存疑
与在西北一家县级城投公司的陆文生相比，洪哲是十分幸运的。对于经济相对欠发达的地区而言，缺乏优质资产注入的城投公司，不过是一个空壳罢了。
“我们在公司无所事事的状态已经接近大半年了。再这样下去恐怕连政府都把咱们给忘了。”陆文生在接受时代周报记者采访时自嘲道。
据陆文生介绍，在明确要与政府“划清界线”之后，当地政府一开始也愿意推动城投公司转型，将部分资产转到城投公司名下。
但在发现转移资产后政府职能从“管理”转为“监督”，包括政府与下面的国资公司都颇有微词，最终注入资产的事宜便不了了之。“这其中的利益关系太复杂，说不清。”陆文生无奈叹道。
“作为政府，不仅是城投公司的股东，又是城投公司的核心客户。”温来成告诉时代周报记者，要获得政府对企业转型方面的大力支持。城投公司必须要理顺与政府在管理和业务之间的关系，从而促使地方政府从“管理职能”向“监督职能”的转变，利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。
洪哲也对时代周报记者表示，地方投融资平台长期在政府的支配下从事基础设施建设和公用事业服务，在转型上离不开地方政府的大力支持。“我们也希望地方政府能够在政府优惠政策、推进优质国资整合、妥善处理存量债务、支持资本运作等方面给予转型支持。”
这牵引出城投公司转型的另一个问题：债务。
“地方投融资平台负债规模大，部分债务存在一定的偿还风险，对于这些存量债务的妥善处置，是城投企业实现轻装上阵、降低转型成本、顺利实现转型的核心环节。”温来成告诉时代周报记者，尽管“43号文”明确规定2015年以后政府不得通过城投公司举债，城投公司债务不再属于地方政府性债务。但2015年后，地方投融资平台事实上仍然在承担地方基础设施建设和公用事业服务的职能，并未完全退出政府性债务领域。
洪哲在采访中也对时代周报记者透露，尽管地方债置换已经收官，“但这只意味着地方政府将债务剥离，而城投公司则成为债务主体，如果债务主体不能够按时等额偿还债务，违约仍旧是不可避免的”。
“而对于存量债务而言也需要厘清到底是经营性债务还是公益性债务。”陆文生对时代周报记者透露，他所在的城投公司当时就为政府发行不少公益性债务，但现在政府“一刀切”把债务直接留给企业自行负担。“这样的操作也很不合理。”
