以往一讲到政府刺激、宏观调控，就是找项目，上投资，路径依赖严重。然而，从经济维度观察，当前政府投资的乘数效应弱、挤出效应高、边际效应低，如果依循旧有思路扩大政府投资，效果可能不太理想。因此，重新认识政府投资和政府消费至关重要。
过去，我们对投资的重视总是远远高于对消费的重视。现在看起来，应把二者统一，而非对立起来看。从目的和手段的统一性来看，公共消费可能比政府投资更加重要，因为消费是人的生产和再生产过程，也是人自身发展的过程，同时又是人力资本的积累过程。在创新驱动的新阶段，人力资本就是创新的基础，没有高质量的人力资本就不可能有高质量的发展。从这一点来讲，我们把发展的短期目标和长期目标结合起来，就是在人的身上、人力资本积累上做文章。
第一，提升政府投资有效性要从物本逻辑转向人本逻辑。围绕人的就业、人的流动、人的能力、人的健康、人的教育、人的创新来实施政府投资。比如在人口流动方面，现在城市中大约有两亿多农民工，那么如何扩大与他们有关的子女教育、医疗等相关公共设施？政府投资是提供公共设施的基础，然而，现在很多政府投资投向的是农村公共设施和欠发达地区，而农民和欠发达地区的人却是往城市和相对发达地区走的。政府投资在城乡区域之间如何权衡？这考验政府治理的能力。如果考虑到人的这一流动趋势，政府投资是不是可以做出适度调整？与人的流动做逆向投资布局，短期会给当地带来一些GDP，但无论是社会公平，还是经济效率都会大打折扣。
假设人口不流动基于静态的地理布局思维，曾是一些制度设计的基础，比如说转移支付制度的设计，过去长期以来强调地理维度的倾斜，而不是人的流动维度的倾斜。现在的政府投资在空间布局上也存在同样的问题。若长此以往，将会导致政府投资与人的需要之间越来越脱节，日益降低政府投资的有效性。所以，我们不能按照静态的人口分布去考虑投资布局，公共服务应当跟着人走，投资应当跟着公共服务走。
第二，要从经济效益最大化转向公共风险最小化。中央一直强调高质量发展，这也是我们有共识的今后发展的方向。高质量发展是多维度的，统一到一个尺度上，就是面对全球的高度不确定性，降低中国发展的不确定性，使民族复兴面临的公共风险最小化。人类社会面临的不只是“风险社会”来临，而且是一下子进入了一个高风险社会。风险的公共化，使各种风险转化为公共风险，使所有的生产、生活成本由此大幅上升，企业难以发展，百姓难以安居乐业。这次疫情风险充分证明了这一点。传统的社会福利最大化的理论，已经不合时宜了。因为天上不会掉馅饼，政府多给，就要多收。收得过头了，发展就没有后劲了。政府的基本职责应是防范化解公共风险，降低生产、生活中的各种不确定性。公共风险最小化了，生产生活有了确定性，人民美好生活自会到来。公共风险也是政府履职的一种思维和方法，有了这种思维和方法，就能替百姓消灾避难。体现政府能力的最好方式不是在危机中力挽狂澜，而是把危机止于风险萌芽状态。
第三，要从划政府边界转向政府和市场、社会合作。传统的理论，尤其是公共产品理论强调的是政府的边界，也就是政府和市场要划清边界。这种看法很流行，然而，现在不是划清边界的问题，而是应当突破这种界域思维，实现不同主体行为的合作。以行为为基准来处理政府与市场、社会的关系，而不是基于边界去处理政府与市场、政府和社会的关系，在实体与虚拟混合的信息社会，这一点至关重要。工业社会基础上形成的各种边界都在日渐模糊，以界域思维为基础的认识框架已经越来越不适应。对政府来说也是如此。政府投资只有与市场、社会结合起来，形成合力，才能成为有效投资。
因此，在新的发展阶段，应当以“人”为目标来实现政府投资与政府消费的互补，寻求一个合适的两者比例。消费是投资有效性的基础，因为消费是最终目的，从社会来看，偏离消费的投资最终都是无效的。产能过剩，经济危机，都是为投资而投资的结果。单一地运用投资手段，无法提高政府投资的有效性。从理论上分析，扩大消费是扩大有效投资的宏观条件，因为消费边际倾向决定了投资乘数大小。因此，对冲疫情影响，扩大政府有效投资，应以扩大公共消费为前提，从“基于物的项目+投资”转向“基于人的项目+消费+投资”。这样才真正体现以人民为中心的发展理念，既能促进当前内需的扩大，也将有利于长远发展后劲的增强。当然，这一转向涉及多个部门，调整起来有着相当大的难度。（作者是中国财政科学研究院院长）
