昨天上午，北京市第十四届人民代表大会第二次会议，审议《北京市大气污染防治条例（草案）》。京华时报记者张斌摄
数据显示，2013年，北京几乎每周都会遭遇一次重污染天。（资料图片） 京华时报记者赵思衡摄
环保部门加强了路面机动车尾气监测工作。（资料图片）京华时报记者谭青摄
昨天，《北京市大气污染防治条例（草案）》（以下简称《草案》）等三项法规在北京市第十四届人民代表大会第二次会议上进行说明并由全体代表审议。《草案》首次明确，将降低PM2.5作为大气污染防治目标。《草案》拟规定，未进行年检的车辆，除要接受交管部门扣3分罚款200元的处罚外，还将受到环保部门最低500元的罚款。
□重点关注
重点污染物排放控制总量首入法
市人大常委会副主任柳纪纲指出，随着北京经济社会不断发展，人口和机动车数量的增加，大气污染总量居高不下，特别是地理气象等条件不利于污染物扩散使得环境容量非常有限。仅靠排放浓度控制已经不能解决问题，迫切需要对重点污染物排放总量进行控制，这种“双控”的措施，是当前之必需。为了应对当前严峻的大气污染形势，加快削减排放总量达到阶段性大气环境质量目标，《草案》专设了总量控制一章，对总量控制制度进行了系统设计，确定了削减存量与控制增量相结合的制度。
三成法条涉罚款均高于治理成本
昨天审议的《草案》具体设立了39条法律责任。柳纪纲介绍，本法规的一个重要特点是法律责任的条款多，占到法规草案总条款的30%。设计这些条款的指导思想是要提高违法成本，即排污成本要高于治理成本，使排污者不敢排污，起到法悬人惧的作用。同时也考虑了“过罚相当”和“可操作，可执行”原则。据市环保局初步测算，设定的处罚条款基本都高于治理成本。特别是对恶意违法、多次违法加大了处罚力度，规定了加倍处罚和上不封顶的处罚条款。
上位法按日计罚北京可直接实施
针对《草案》修改过程中曾删除违法行为可“按日计罚”，柳纪纲表示，正在审议中的国家《环境保护法（草案）》中还有按日处罚制度，如正式颁布，执法部门可直接依法实施按日计罚。
另外，在《草案》中还规定，对违反环境保护有关法律法规，污染大气环境，受到相应处罚的企业及其负责人，由环保及相关部门向社会公布曝光，并纳入企业信用系统。同时还规定对违法企业依法追究民事和刑事责任的条款。
□环保维权
公民受污染损害可直接起诉维权
针对代表和专家意见，《草案》对排污单位承担民事侵权责任的内容进行修改。《草案》最新规定，造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。
接举报须有回应不处理或追刑责
《草案》中增加了依法追究行政部门不依法履责、查处的法律责任。环保行政主管部门和有关行政主管部门在大气污染防治工作中，接到公民对大气污染环境行为的举报，不依法查处的，由行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《草案》中规定，市政府应当完善污染大气环境举报制度，向社会公开举报电话，明确有关政府部门的受理范围和职责。同时要求，有关政府部门在接到公民举报后，应当及时依法处理，并将处理结果反馈给举报人。举报内容经查证属实的，有关部门给予举报人奖励。
□民生相关
车辆不年检上路环保加罚500元
《道路交通安全法》规定，未年检上路车辆，将处扣3分罚款200元的处罚。
《草案》提出，在用机动车应符合本市机动车排放标准，并定期进行排放污染检测；检测合格的，方可进行机动车安全技术检验，核发环保、安全检测合格标志。
若《草案》通过审议并开始实施，则意味着未通过环保年检的车辆上路，环保部门可对其处500元罚款。加上交管部门的处罚，违规者将受到超过此前2倍的处罚。
此外，如果在用机动车排放污染物超过规定排放标准的，由环境保护行政主管部门责令改正，对机动车所有者或者使用者处三百元以上三千元以下罚款。
在禁区露天烧烤加倍处罚不封顶
此前审议的《草案》中规定，任何单位和个人不得在政府划定的禁止范围内露天烧烤食品或者为露天烧烤食品提供场地，违者将被处以单次最高两万元的罚款。
经过市人大常委会3轮审议，该条款除维持原来2万元的处罚外，还添加了高限罚则，受到罚款、没收等行政处罚两次以上的，做出处罚决定的部门可以在上一次处罚金额基础上加倍处罚。这意味着，屡教不改者，将面临“加倍处罚上不封顶”的严惩。
具体而言，被处罚两次以上的违法者，如果再犯，每被查获一次，其接受的处罚都将可能是上一次处罚的两倍。
停车三分钟熄火定八类地区执行
此前，市人大法制委员会曾召开立法听证会，就“停车超3分钟熄火”的可行性进行了立法听证。9位听证陈述人中的绝大多数陈述人都对倡导推行停车熄火制度表示赞同，认为这一措施可以有效减少机动车污染排放。同时，陈述人就倡导推行还是强制实行并设处罚提出了不同观点。
《草案》中规定，本市鼓励环保驾驶，减少机动
车污染排放。在学校、宾馆、商场、公园、办公场所、社区、医院的周边和停车场等不影响车辆正常行驶的地段，机动车驾驶员停车三分钟以上应当熄灭发动机。
□专家解读
条例有亮点但也存不足
市人大代表、中国政法大学教授王灿发参与了《北京市大气污染防治条例》的制定，昨天下午的海淀团小组讨论会上，他无疑成为组内的焦点人物。
王灿发代表在小组审议时发言说，《条例》共有五大亮点。第一，《条例》开创性地确定了环境优先的地位。他说，当环境保护和经济发展发生矛盾、不可调和时，经济发展应该要让位于大气污染防治，必要时可以牺牲经济保护环境。
第二，《条例》在职责上将政府作为主要责任人，落实政府对本辖区的环境质量负责。第三，王灿发认为，《条例》设立了总量控制和排污许可交易制度。第四，《条例》对不同的防治对象规定了具体的管理措施，对固定源、流动源、焚烧秸秆有具体管理措施。此外，王灿发认为，《条例》还强化了法律责任的追究，加大了处罚力度。
除了亮点之外，王灿发还提出了几点不足。他认为，《条例》中没有规定保证大气污染防治的财政投入。第二是没有规定公益诉讼制度。公众可以检举举报，对方不理你怎么办？要解决“举报也是白举报”的问题，这就需要一个制度，也就是环境公益诉讼制度。
第三，他认为，部门的分工不太明确，没有明确到哪个部门，所有都是市政府的事。每个部门做什么，法律应该明确下来，只有政府做什么和环保局做什么，最后还是做不好。
□观点争锋
代表：“应当”太多分量轻
昨天下午，在朝阳区四组讨论会上，有关《草案》中使用的“应当”一词是否准确的问题引起了代表们的热烈讨论。有代表指出，法规中多次使用“应当”，如“企业排污应当符合相关标准”等，“应当”带有倡导的意思，而“必须”是一定要执行的，两者还是有程度上的不同。既然违反排放标准就该处罚，用“应当”分量不够。
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回应：“应当”“必须”一个意思
市人大常委会法制办主任李晓娟表示，在往期立法过程中，用语不是特别规范，必须和应当都出现过。全国人大以及地方人大规范用语后，“应当”就是指“必须”，都是违反条款后必须应当承担响应责任的意思。李晓娟表示，在老百姓眼里，“必须”似乎比“应当”就是有分量，其实在法律中就是一个意思。立法词语要讲究规范，同一个法规，表示同一个意思，用同一个词，尽可能减少使用形容词副词。
代表：停车不熄火应处罚
有代表提到，《草案》提出，“停车三分钟应当熄火”，也就是有“必须”的意思，那么为什么不设置对应相关的罚则？一名女代表举例，在《婚姻法》中，夫妻双方应当相处忠诚，但实际中又有多少人突破这个条款呢？这里的“应当”是一种提倡，属于义务性条款。
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回应：执法成本太高不易执行
李晓娟解释，停车三分钟应当熄灭发动机的条款，经过了代表听证过程，大家都同意。有些轻微违法犯罪，可以定罪免刑，不是所有违法行为都要处罚，特别是对社会影响不大的违法行为。但是，法律作出规定，不意味着民众可以不执行。如果真的去处罚，执法成本太高，不太好执行。作为公民个人，要按照必须来执行，但不是说违反了就马上处罚。
代表：应执行“按日计罚”
有代表提出，对违法企业的处罚应加大，采用国际惯例的“按日计罚”，但此次《草案》中并未涉及。而此前，重庆、深圳、湖南等区域在制定相应的治理大气污染的地方性法规时，都已经采用了“按日计罚”的做法，为何北京还是采用持续不整改加倍罚款的方式呢？
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回应：地方法规不能超上位法
李晓娟表示，国家对地方法规做了两个原则，过罚相当和法律统一原则。北京已对上位法的原则性规定作出细化，国家环保法和大气法都无此规定，如果国家层面法律做出修改，北京也会修改将“按日计罚”写入立法。
北京在执行国家标准过程中放射性很强，遵守国家法律体系方面更谨慎，对法制观念坚守上也是很坚定的。
□建议建言
单位GDP污染概念应转变
昨天下午，在朝阳区三组的讨论会上，市人大代表、中国科学院地理科学与资源所研究员闵庆文表示，目前，很多区域都在讲单位GDP的平均污染物排放量在降低，这个衡量概念应该转变。如果在环境容量不能允许的情况下，即便前者的数值在下降，仍然超出了环境的承载能力。所以，政府应该对区域内的环境容量，根据季节性、区域性以及河流流向等差异测算出环境排放容量，这是前提。另外，还包括污染物的类型、每个区域的差异等问题。
目前，北京对自己的环境容量还不能清晰地掌握。不同季节、不同区域都不同，同时应考虑经济额度、排放量等因素科学计算北京的环境容量。当然，随着科学的不断进步，容量值还会有变化，但是这个容量值可以作为政府决策参照执行值。
大气污染防治应有罚有奖
昨天下午，在北京两会房山团审议《北京市大气污染防治条例（草案）》现场，北京市人大代表、北京理工大学机械与车辆学院教授孙逢春表示，条例中多是规定了罚则，但应既有罚则又有奖励。同时，他建议条例中增加新能源车的比例，而不是光提“鼓励”。
孙逢春说，对于举报大气污染的，奖励多少？什么样的奖励标准？应该有一个奖励制度，因为有罚则就应该有奖，目前的草案中罚则很多，但很少说奖励。同时，他认为，关于排放污染，市场的作用没有很好地发挥作用，没有引入市场机制，“排污指标应该可以卖，强调市场资源配置的决定作用。这样就会减少一些排污。”
在技术层面，孙逢春说，目前很多高档车都是标配，停车三分钟自动熄火，法律层面也可以对发动机的启停装置标配进行规定，从技术上解决一些难题。
北京应发展油气双燃料车
北京市政协委员、东方时尚驾驶学校股份有限公司总经理闫文辉昨天在专题会上发言建议大力发展双燃料动力车，减少机动车污染物排放。
“这个我有切身体会，我们单位200多辆车，之前我在厂里巡视的时候有一种刺鼻的气味，去年一多半车辆采用了燃气，现在我再去厂里转一点气味都没有”，闫文辉表示，对此学员也深有感触。
“现在北京为什么推不出这个燃气呢？咱们燃气集团没有地方建气站”，闫文辉建议政府给予政策，把气站建起来，推广双燃料动力车，从而减少整个汽车尾气。
□会场花絮代表热议雾霾加重高楼挡风吹不动了
“我有一个习惯，喜欢每天记日记，也都写上天气情况，是晴天是阴天，还是晴转多云，我今天看了下我的本子，感觉去年还是晴天多。但是为什么我们的老百姓都感觉去年的雾霾天比哪年都多呢？”昨天，在市人大西城代表团小组会议上，北京市人大代表顾祥胜抛出了这样的一个疑问，引起现场代表们的热烈讨论。
顾祥胜说，主要原因是大家的感受重了，是全社会形成了一种心理氛围，大家茶余饭后的谈资，同时还有全社会的重视。但是这样又带来了一个问题，我们每天都在被烦躁的雾霾天气压抑着，心情也不好了。实际上，雾霾不是今天的北京才有的。
列席会议的市人大常委会法制办公室副主任郭金忠说，北京以前主要就是四合院建筑，没什么高楼，上空从西北到南有气流，并形成环流通道。到上世纪80年代、90年代中期，北京市规定最高的建筑不超过35米，西北这块不能开发，后来就是50米，后来就突破高度了。建筑挡住了自然风道，过去靠微风吹污染，现在吹不动了。
郭金忠说，上世纪七八十年代，北京工业污染很严重，因为全国都在抓经济，搞建设，那时候也有污染，但是污染被吹走了。
郭金忠说，现在的雾霾绝不仅是工业污染带来的，很多是城市规划的问题，人口规模、建设都有关系，治理不是单纯某个方面，是综合性的，今后制定的一切城市规划都要跟清洁城市有关系。
04-05版采写京华时报记者张然
黄海蕾韩旭文静孙雪梅
